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Jean-Ludovic Silicani : “La réforme de l’État implique celle de l’ENA”

La plus ambitieuse des réformes de l’accès à la haute fonction publique ne pourra à elle seule remédier à la reproduction des élites, estime l’ancien commissaire à la réforme de l’État. Jean-Ludovic Silicani analyse ce que devraient être les missions et les interventions du futur Institut du service public. Plus largement, il observe la nécessité de faire davantage travailler des contractuels et des universitaires, et formule quelques recommandations relatives à l’affectation des élèves à la sortie de l’Institut. Un entretien organisé quatre jours après l'annonce par le chef de l'État de la suppression de l'ENA. 

Comment analysez-vous la suppression de l’ENA annoncée par le président de la République ?
Ce serait une erreur de penser que la nécessaire réforme de l’État pourrait se limiter à une réforme de l’ENA. En revanche, la réforme de l’État implique celle de l’ENA, pour des raisons à la fois objectives et symboliques. Il me semble que c’est la logique retenue par le chef de l’État en présentant la réforme de l’ENA comme un élément essentiel de la réforme de l’État. Certes, la réforme de l’ENA n’implique pas forcément sa suppression et les réformes déjà effectuées par Patrick Gérard, actuel directeur de l’ENA, sont importantes et utiles ; mais il faut aller plus loin.

Supprimer l’ENA était donc une étape indispensable ?
Il y a deux façons inverses de supprimer l’ENA : en reniant la réforme de 1945 ou en allant plus loin. Rappelons-nous qu’avant l’ENA, chaque grand corps recrutait lui-même ses membres et chaque ministère faisait de même pour ses cadres supérieurs. Par ailleurs, sauf rares exceptions, il n’y avait aucune formation avant la prise de fonction. La création de l’ENA a conduit à donner une formation et des valeurs communes aux cadres supérieurs de l’État et ainsi à réduire le corporatisme administratif. Or la réforme annoncée par le président de la République accentue la réforme de 1945 en élargissant le champ d’action du futur Institut du service public (ISP), qui comprendra un tronc commun de formation pour 13 grandes écoles du service public : c’est donc un hommage rendu aux fondateurs de l’ENA à la Libération. Cela facilitera évidemment la mobilité des cadres supérieurs de l’État et réduira le caractère extrêmement restreint des promotions de l’ENA (80 personnes par an). Vu de l’étranger, ce format est peu compréhensible.

S’agissant du périmètre des écoles qui seront associées à l’ISP, il me paraîtrait très utile qu’il comprenne l’Institut national des études territoriales (Inet). À l’heure où l’on souhaite que les administrateurs de l’État soient plus proches du terrain, il serait paradoxal qu’on ne mette pas en place un tronc commun de formation avec les administrateurs territoriaux. Cela existe déjà depuis les années 1990 pour les conservateurs du patrimoine de l’État et ceux des collectivités territoriales, au sein de l’Institut national du patrimoine. Et chacun s’en félicite.

Cette reproduction des élites, chère à Bourdieu et Passeron, ne date pas d’aujourd’hui mais ce qu’on ne peut admettre, c’est qu’elle n’ait pas régressé en 50 ans.

Quelle que soit la qualité des énarques (compétences, sens de l’intérêt général...), il est reproché au système de recrutement d’être très peu représentatif de la population. Est-ce un reproche justifié ?
Une promotion sortant de l’ENA est évidemment très peu représentative de la population des jeunes Français ayant autour de 25 ans. Mais est-ce dû au processus de sélection à l’entrée à l’ENA ou, plus vraisemblablement, à l’addition des inégalités scolaires qui commencent dès l’enseignement élémentaire ? Les jeunes issus des milieux modestes sont hélas déjà sous-représentés dans les lycées d’enseignement général. Le phénomène s’accélère à chaque étape de l’enseignement supérieur : la proportion d’enfants d’ouvriers chez les doctorants est extrêmement faible. Aucun nouveau mode de recrutement des élèves de l’ENA ne pourra évidemment suffire à combler ces inégalités.

Cette reproduction des élites, chère à Bourdieu et Passeron, ne date pas d’aujourd’hui mais ce qu’on ne peut admettre, c’est qu’elle n’ait pas régressé en 50 ans. Les voies envisagées pour progresser, par exemple le projet “Talents”, paraissent intéressantes ; il faudrait aussi augmenter sensiblement les recrutements par le concours interne. Mais la plus ambitieuse des réformes des conditions d’accès à la haute fonction publique ne pourra à elle seule remédier à la reproduction des élites. Pour cela, il faut mener des actions tout au long de la scolarité, de l’école élémentaire aux grandes écoles et à l’université. C’est en quelque sorte poursuivre l’œuvre de Jules Ferry, mais dans l’enseignement supérieur. Il considérait qu’ignorer les talents – à l’époque, ceux des enfants de paysans qui représentaient les trois-quarts de la population française – c’était à la fois injuste pour ces derniers mais aussi contreproductif pour le fonctionnement de la société et de l’économie. Cette analyse est toujours pertinente.

Comment affecter les élèves à la sortie du futur Institut du service public ?
Nous sommes nombreux à avoir proposé depuis plusieurs années qu’à la sortie de l’ENA, l’ensemble d’une promotion soit affecté à des fonctions opérationnelles de terrain pendant au moins deux années. Le président de la République veut aller plus loin en prévoyant une homogénéité non seulement des fonctions exercées en début de carrière mais aussi du statut juridique des jeunes hauts fonctionnaires. Actuellement, les élèves sortant de l’ENA se répartissent en une dizaine de corps. Le Président souhaite que tous intègrent un unique corps d’administrateurs de l’État. Il faudra trouver un critère objectif pour les répartir entre les différents postes opérationnels de terrain proposés, en tenant compte – ou pas – de leur classement à la fin de leurs études à l’ISP, si bien sûr celui-ci est maintenu. Ensuite, ce ne serait qu’au bout de quelques années que certains administrateurs exerceraient les autres fonctions correspondant aux différents corps actuels, mais en position fonctionnelle. Faut-il comprendre qu'ils continueraient à être rattachés au corps des administrateurs de l’État mais seraient affectés ou détachés sur ces fonctions, par exemple dans une juridiction administrative ou une inspection générale ?

L’affectation directe de jeunes hauts fonctionnaires à des fonctions juridictionnelles, à la fin de leur formation, comme c’est le cas aujourd’hui, favorise la créativité et permet de mieux prendre en considération les transformations sociales et économiques. À l’inverse, l’affectation plus tardive privilégie l’expérience tout en permettant d’apprécier les qualités démontrées sur le terrain. Si c’est cette seconde option qui est retenue, comme l’a indiqué le président de la République, il faudra prendre des précautions en ce qui concerne les fonctions juridictionnelles (Conseil d’État, Cour des comptes, tribunaux administratifs, chambres territoriales des comptes) afin de garantir l’indépendance des agents dès leur affectation et pendant leur carrière, indépendance qui résulte à la fois du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Peu de postes de responsabilité sont confiés en France à des universitaires de haut niveau. Mais pour que cela soit possible, il faut que ces universitaires acceptent de mettre “les mains dans le cambouis” de l’action publique. 

Comment diversifier les profils des hauts fonctionnaires, comme le souhaite le président de la République ?
Le profil des élèves de l’ENA est plus juridique ou littéraire, en effet, que scientifique ou économique. Mais de nombreux administrateurs de l’État sont issus d’autres écoles, notamment de Polytechnique, et ont donc une formation scientifique. D’où l’intérêt que, via l’ISP, ils se connaissent et aient des échanges dès leur période de formation initiale. Par ailleurs, pendant ma carrière, j’ai été étonné de constater que, contrairement à d’autres pays (Allemagne, États-Unis…), peu de postes de responsabilité sont confiés en France à des universitaires de haut niveau. Mais pour que cela soit possible, il faut que ces universitaires acceptent de mettre “les mains dans le cambouis” de l’action publique. Enfin, les profils pourraient se diversifier par la nomination, sur des contrats, à des postes de responsabilité, de personnes qui ne sont pas fonctionnaires. Cela est déjà possible, mais peu utilisé, depuis des décennies, pour les 500 postes les plus importants de l’État. Comme vous le savez, le champ a été fortement élargi par la réforme de la fonction publique votée par le Parlement en 2019. Diversifier les profils conduira à réduire l’uniformité de la culture administrative. Le président de la République a aussi indiqué que l’accès aux emplois de direction serait conditionné à une formation de type “école de guerre”, comme proposé dans le rapport Thiriez. Il serait logique que les personnes venant du secteur privé pour occuper ces fonctions suivent aussi cette formation. En effet, elle leur serait encore plus utile que pour les cadres issus de la fonction publique.

Le président de la République a aussi insisté sur les pratiques des hauts fonctionnaires, notamment sur l’insuffisante prise de risque. Comment peut-on expliquer cela et que proposez-vous ?
Il faut en effet que l'administration soit plus audacieuse. J’ai animé, au Conseil d’État, un groupe de travail qui avait précisément pour thème la prise en compte du risque dans l’action publique. Une trentaine de propositions très concrètes ont été faites pour faciliter cette prise de risque. Ce rapport a été remis au Premier ministre et rendu public en 2018. À ma connaissance, aucune suite n’a été donnée à ce jour. On pourrait s’en inspirer aujourd’hui. Cela passe par des actions de formation, initiale ou continue, par des rémunérations prenant en compte le niveau de risque de certaines fonctions mais aussi par des modes de décision plus collégiaux pour certaines décisions complexes. Le principe de précaution, qui n’est pas spécifique à la France, tel qu’il est interprété par le Conseil d’État et la Cour de cassation, ne fait pas obstacle à la prise de risque, contrairement à ce que l’on entend ou lit souvent. En vérité, ceux qui contestent ce principe le surinterprètent bien souvent ! De plus, le risque pénal a été beaucoup réduit du fait de l’interprétation que la Cour de cassation a faite de la loi Fauchon de 2000. Il faut enfin que les employeurs publics accompagnent et protègent les administrateurs qui prennent des risques, notamment en termes de carrière.

Si l’on veut que notre pays dispose d’un service public de qualité, cela implique qu’il continue d’attirer les meilleurs.

Y a-t-il, comme le souligne le président de la République, un problème de rémunération pour les hauts fonctionnaires ?
Il y a un certain courage à aborder cette question. En 2003, le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, m’avait demandé une étude sur la rémunération des directeurs d’administration centrale, c’est-à-dire des 200 personnes qui dirigent les ministères. Il en résultait qu’ils étaient sensiblement moins bien payés que leurs homologues de nombreux pays étrangers, tels que le Royaume-Uni. À fonction identique (par exemple, DRH d’un ministère de 50 000 personnes et DRH d’une entreprise de même taille), la différence allait de 1 à 5. Si l’on veut que notre pays dispose d’un service public de qualité, cela implique qu’il continue d’attirer les meilleurs. D’ailleurs, dans les différentes fonctions que j’ai occupées, j’ai constaté que les syndicats de la fonction publique ne contestaient jamais le niveau de rémunération des hauts fonctionnaires. La posture inverse serait du populisme.

Quelle autre réforme de l’État vous apparaît aujourd’hui prioritaire ?
Comme je l’avais souligné dès 2008, dans le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, le meilleur fonctionnement de l’État requiert, on vient de le voir, d’importantes réformes concernant le recrutement, la formation et la gestion des parcours professionnels des administrateurs, mais aussi une meilleure gouvernance au sommet de l’État. Cela suppose que les ministres exercent pleinement leur double fonction, bien sûr de responsables politiques, au sein de l’équipe gouvernementale et vis-à-vis du Parlement, mais aussi de “patron” de leurs ministères qui sont souvent de “grosses machines”, comme ils le disent eux-mêmes : rappelons que cinq ministères comptent plus de 200 000 agents chacun. Ce sera la meilleure façon de cantonner le pouvoir technocratique !

Cela implique notamment que les ministres travaillent davantage directement, au quotidien, avec les directeurs de leur administration. L’exécutif doit également gérer de façon plus professionnelle la sélection de ces 200 hauts fonctionnaires, et ceci dès le début d’un nouveau quinquennat. Les administrateurs travaillent mieux s’ils savent que leur directeur a la confiance du ministre et a un accès facile et fréquent à lui. Dans le passé comme aujourd’hui, on voit la différence d’efficacité selon la façon dont les ministres appréhendent leur double mission politique et administrative.

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