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Pierre Moscovici : “La fonction publique et son encadrement supérieur doivent ressembler davantage à la société”

Le Premier président de la Cour des comptes s’exprime pour la première fois sur la réforme de la haute fonction publique. Dans un entretien à Acteurs publics, Pierre Moscovici met en garde contre le “fonctionnaire bashing” et estime avoir obtenu les garanties qu’il souhaitait “en matière d'indépendance, d'excellence et de maîtrise du recrutement”. Un an après son arrivée rue Cambon, il défend aussi sa réforme interne qui va bouleverser les juridictions financières. 

Quel regard portez-vous sur la réforme de la haute fonction publique ?
Cette réforme, le président de la République en avait exprimé la volonté depuis longtemps. Elle n’est donc pas une surprise. Par mon histoire personnelle, je suis reconnaissant à l'ENA. J’en connais les défauts mais je pense aussi qu'on a reproché beaucoup de choses injustes à cette école. Mon père était encore apatride quand je suis né. Cela a été un rude combat pour lui d'acquérir la nationalité française. Mes 4 grands-parents étaient d'origine étrangère. Mon père, dans ses mémoires, s’est défini toute sa vie comme un « métèque ». Quelqu'un comme moi n'aurait sans doute pas pu entrer à la Cour des comptes avant l’ENA.
 
Pas de mauvais procès à l’ENA donc… 
Non. Mais je ne suis ni nostalgique, ni conservateur. Quand une réforme arrive, il faut en tirer le meilleur. D’autant plus que tout ce qu'on a pu reprocher au système, à savoir sa diversité insuffisante, une forme d’entre soi, d’endogamie, qui peut exister au sein de la haute fonction publique, est en partie justifié. La fonction publique en général et son encadrement supérieur en particulier doivent ressembler davantage à la société. 
 
Comment davantage intégrer la diversité ?
Il y a deux types de diversité dont l'encadrement supérieur de l'État a impérativement besoin. Le premier, c'est une diversité sociale. Mais là encore, il faut regarder au-delà de l’ENA, parce que celle-ci arrive en bout de chaîne, après un certain nombre de maillons. Il faut s'interroger sur la manière dont fonctionne notre système éducatif, sur les inégalités qu'il reproduit voire parfois même qu’il produit. Les concours de la fonction publique ne peuvent pas à eux seuls corriger des inégalités présentes en amont. De ce point de vue-là, toutes les initiatives qui sont prises sur les talents et sur la diversité sont les bienvenues. 
La deuxième diversité dont on a besoin à la Cour des comptes, mais aussi dans les administrations, c'est une diversité des savoirs. Dans cette période de sortie de crise a fortiori, nous avons besoin de fonctionnaires compétents en santé publique, en sciences, en matière d'éducation, d'écologie, en sciences sociales, en économie et dans beaucoup d’autres domaines. Pour le dire simplement, nous avons et nous aurons à l’avenir davantage besoin d’experts, dans des domaines variés et parfois très techniques. Cela pose notamment la question des viviers de recrutement et de l’ouverture de l’administration aux universités et au monde de la recherche, où se construisent ces savoirs.
 
Cette diversité existe-t-elle déjà la Cour des comptes ?
Oui, nous avons cette spécificité. Une grande partie de notre force de travail vient de nos « rapporteurs extérieurs », des cadres des trois fonctions publiques, recrutés pour des périodes pouvant aller jusqu’à 6 ans. Je trouve au demeurant la formule de « rapporteurs extérieurs » un peu péjorative et je me réjouis qu'ils deviennent désormais des conseillers référendaires en service extraordinaire. Je souhaite aussi qu’on améliore leurs débouchés. 

Ce n'est pas parce qu’on acquiert tôt un statut qu'on est un rentier !


 
Que pensez-vous que la présentation qui a été faite des hauts fonctionnaires, des grands corps, le terme de « rentiers » qu’on a entendu… ? 
Pour réussir la réforme, et je redis ma volonté d’y contribuer, il faut faire très attention au langage utilisé. Je n'aime guère le procès qui est parfois instruit à l'égard de certains jeunes énarques, qu'on accuse d'être des « rentiers ». Ce n'est pas parce qu’on acquiert tôt un statut qu'on est un rentier ! Un rentier par définition ne travaille pas et ce n'est pas le cas des jeunes qui nous rejoignent à la Cour des comptes. Ils ont, au contraire, le goût de servir, le goût de l'action publique, une envie très sincère de s'investir, peut-être plus forte qu'à d'autres époques. Moi qui suis entré ici en 1984, à l'époque de la dérégulation des marchés financiers, je peux vous dire qu’il y avait alors un attrait beaucoup plus fort pour le secteur privé. Aujourd’hui, leur aspiration est d’aller dans la préfectorale, la santé, le social, l'éducation...  Ils ont tous donné volontairement un coup de main aux administrations déconcentrées pendant le premier confinement. Ces jeunes ont envie d'aller sur le terrain. Ne leur faisons pas le procès de n'en pas venir ! C'est une des forces du service public d'être capable d'attirer des profils jeunes et talentueux. Préservons cela et évitons le « fonctionnaire bashing », qui finirait par détourner les meilleures volontés du service public, au moment où nous avons tant besoin de l’État !
 
Il n’y aura plus d’accès direct aux grands corps dont la Cour des comptes après l’INSP (ex-ENA). L’attractivité de la Cour et plus largement de la haute fonction publique va-t-elle en souffrir ?
L’attractivité de la Cour ne se postulera plus, elle doit désormais se construire. Nos nouvelles recrues arriveront au bout de deux ans et non à la sortie de l’école. Dont acte. La Cour devra donner envie d’y venir, et cela passe par la transformation que j’impulse. Cela dit, j’identifie des difficultés qu’il faut encore traiter : ainsi, un très long parcours d'intégration, par ailleurs plein d’incertitudes, qui conduit à INSP +2, +5, +7, +10, est un parcours d'obstacle qui peut décourager les personnes issues du concours interne et les femmes. Je souhaite que l’on poursuive la réflexion sur ce point-là.
 
Sur quels points estimez-vous avoir été entendu par le gouvernement ? 
Cette discussion en amont de la réforme, je ne l'ai pas menée comme chef de corps mais comme président d'une institution - je tiens à cette distinction. Mon souci a d’abord été de préserver l'indépendance des juridictions financières. En clair, les nominations ne pouvaient pas complètement échapper à la Cour des comptes. Le risque eût été notamment la politisation ou au contraire la cooptation administrative, et il fallait l'éviter. Je voulais aussi préserver l'excellence de notre recrutement et, dès lors, en conserver la maîtrise, même partagée. Enfin, que l'intégration à la Cour se fasse au terme d'une validation de compétences et non pas à travers un nouveau concours d’accès aux « grands corps » qui, me semblait-il, aurait pu être, à un moment ou à un autre de l’histoire politique du pays, une régression nous ramenant à ce qui existait avant l'ENA, avec une réduction considérable de la diversité des parcours. 

Demain, qui va frapper à notre porte au bout de deux ans ?


 
C'était une ligne rouge pour vous, ce nouveau concours ?
De manière générale, il fallait que le processus d’intégration soit adapté à notre nature particulière et, sur ce point-là, nous avons eu une position commune avec le vice-président du Conseil d'État. Cette convergence n’est pas liée à un quelconque corporatisme, elle tient au fait que nous sommes des juridictions suprêmes dont l’existence est inscrite dans la Constitution et qui doivent donner toutes les garanties de leur indépendance. Je crois avoir été entendu dans la mesure où les points essentiels pour moi étaient l’équilibre au sein des comités de sélection et d'intégration et la maîtrise du recrutement. D’autres mesures vont dans le sens de ce que je proposais avant même la réforme, notamment sur les « cohortes » de ce recrutement. Nous conservons la possibilité d’intégrer des militaires, ce qui est une bonne tradition à la Cour des comptes. Nous pouvons continuer à accueillir des magistrates et magistrats de chambre régionale des comptes au référendariat et surtout, nous pourrons désormais intégrer davantage de conseillers référendaires en service extraordinaire, j’espère quatre par an. Je veillerai personnellement à ce que ces recrutements soient paritaires et à ce que l’accent soit mis de façon volontariste sur la diversité des origines, qui est encore trop peu présente aujourd’hui. 
 
Qu’en sera-t-il des nominations au tour extérieur ?
Je ne suis pas mécontent que le débit du robinet du tour extérieur pour les conseillers maîtres soit un peu réduit, parce qu’il avait un impact défavorable sur notre pyramide des âges. Nous avons besoin de jeunes. 
 
Comment va se faire la sélection ?
Nous savons déjà recruter des femmes et des hommes aux profils très variés. Depuis un an, je préside notamment la commission de sélection des référendaires au tour extérieur, et l’échange avec le Secrétariat général du gouvernement (SGG) et la Direction générale de l’administration et la fonction publique (DGAFP) est fructueux. Mais avec cette réforme, nous ne savons plus qui va candidater. L'attractivité de nos institutions était en quelque sorte constatée par le classement de sortie de l’ENA, mais ce ne sera plus le cas : demain, qui va frapper à notre porte au bout de deux ans ? Ceux qui auront passé ces années dans les territoires, au Trésor ou au Quai d'Orsay, auront-ils envie de candidater à la Cour des comptes ou au Conseil d'Etat ? Derrière cela, c’est aussi la question de l’égalité des conditions salariales, qui est un prérequis pour une vraie mobilité. Il ne doit plus y avoir de ministères qui offrent des primes ou des avantages très supérieurs aux autres, comme c’est encore le cas. Le chantier des rémunérations des hauts fonctionnaires est clairement posé et le Président comme le Premier ministre ont eu raison d’en parler. Mais au-delà de ce point, la Cour doit, pour attirer les profils dont elle a besoin, rayonner encore davantage, et c'est pour cela qu’elle a besoin de se transformer. 

Il ne doit plus y avoir de ministères qui offrent des primes ou des avantages très supérieurs aux autres, comme c’est encore le cas.


 
On vous sent inquiet sur l'attractivité de la Cour…
Non, pas du tout ! Au contraire, je suis mobilisé et confiant. Je suis persuadé que les juridictions financières ont un rôle croissant à jouer, au service du citoyen, et qu’elles ont un grand avenir. Pour une raison simple : nos travaux sont indispensables à la qualité du débat public et utiles à la société, et ils le sont plus encore dans la période extraordinaire que nous traversons.  Un constat : la crise a eu un impact sans précédent sur nos finances publiques. L’austérité n’est pas la réponse, elle ne doit pas être celle de la Cour - je pense que le discours de traque de la dépense publique est un discours obsolète. En revanche, ce qui est plus nécessaire que jamais, c'est une réflexion et une action sur la soutenabilité de la dette et sur la qualité de la dépense publique. C'est un travail sur la prévisibilité, la fiabilité, la probité. Plus on dépense, et nous l’avons fait de manière massive et légitime pendant la crise sanitaire, plus on doit bien dépenser. 
L’objet des « audits flash » que je veux développer, ainsi que des évaluations de politiques publiques est justement d’aller aller regarder « sous le capot » de l’action publique pour mesurer objectivement de la qualité de la dépense réalisée. Je souhaite d’ailleurs que la Cour y consacre 20 % de ses ressources en 2025, contre 5 % aujourd’hui. Le défi pour la Cour des comptes est donc de marier cette réforme de la haute fonction publique à la mutation interne que j’ai engagée. Cela implique à la fois que nous fassions évoluer la substance de nos métiers, mais aussi notre organisation en termes de ressources humaines, pour bien gérer les entrées dans les juridictions financières, les carrières en leur sein et les débouchés qu’elles offrent. Pour le reste, j'estime avoir obtenu les garanties que je souhaitais en matière d'indépendance, d'excellence et de maîtrise du recrutement. 
 
La réforme interne lancée à votre arrivée et présentée en février ne bouscule-t-elle une maison déjà secouée par la réforme, plus large mais qui concerne aussi la Cour, voulue par le gouvernement ?
Non, elle la renforce ! Car la Cour des comptes a besoin de montrer qu'elle peut être plus rapide, plus utile, plus agile, plus citoyenne, pour être encore plus écoutée, même si elle jouit déjà d’un capital de respect formidable. Qu'elle peut aussi étendre ses missions, conduire des travaux plus vivants, davantage responsabiliser ses jeunes recrues et leur conserver des débouchés intéressants. Il faudra certes que nous soyons beaucoup plus offensifs et mordants en matière d’attractivité. Mais cette transformation est précisément le sens de ma nomination à la tête de la Cour et de la réforme JF2025 (pour « juridictions financières à l’horizon 2025 ») que je mène : je ne suis pas revenu rue Cambon pour terminer une carrière mais pour rénover les juridictions financières. 
 
On ne peut pas s’empêcher de penser à la réforme avortée de Philippe Séguin il y a douze ans…
Le projet avance au contraire à grands pas ! Cela fait un an que je suis Premier président, et j'ai choisi d'être là où on ne m'attendait pas, c'est à dire sur l'interne. J'ai consacré l’essentiel de cette année au management de la maison et aux ressources humaines, avec, notamment, une forte attention à l’égalité professionnelle. J'ai par exemple nommé 5 femmes présidentes de chambre régionale des comptes. Elles étaient 3 sur 17, ce qui n'était pas acceptable, elles sont désormais 6 : j’irai plus loin pendant mon mandat. Et j’ai lancé une démarche stratégique à la fois participative et ouverte. Le chantier JF2025 est très loin d’être achevé, mais je constate que nous avons déjà obtenu l’approbation des deux conseils supérieurs de la Cour et des chambres régionales de comptes, sur une réforme qui est au moins aussi ambitieuse que celle de Philippe Seguin, que ce soit sur la rénovation de nos missions, de nos métiers, de nos méthodes, de notre gouvernance, sur la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables ou sur l'intégration fonctionnelle entre les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes. Il avait pris ce dernier point par l'aspect statutaire, je le prends par l'aspect fonctionnel.

Il y a eu longtemps une forme d'aristocratisme de la Cour et une forme de défiance des chambres régionales des comptes vis-à-vis de la Cour.


 
Vous avez fait le choix de vous appuyer sur les magistrats de CRC… 
Je n'ai pas souhaité ajouter le chantier statutaire au chantier stratégique, car il est extrêmement sensible. L’expérience a montré qu’on risque de heurter dans les deux maisons. Ma démarche est différente, elle est finalement assez européenne, c’est celle des petits pas qui mènent progressivement à l’unité. Je pense que le sens de l’histoire est à une grande juridiction unifiée. Il y a eu longtemps une forme d'aristocratisme de la Cour et une forme de défiance des chambres régionales des comptes vis-à-vis de la Cour. C’est fini ! La Cour et les CRTC travaillent sans cesse davantage et mieux ensemble. La nouvelle composition du comité du rapport public et des programmes, auquel vont participer 6 présidentes et présidents de CRTC, comme l’harmonisation de nos programmations matérialisent cette évolution. Nous sommes les deux faces d'une même pièce et un jour, je suis persuadé qu’il y aura un grand corps des juridictions financières… à condition que notre intégration fonctionnelle soit un succès. C’est l’étape qui, logiquement, devrait suivre JF2025. 
 
Qu’en est-il de l’harmonisation des rémunérations ?
Toutes les problématiques RH sont sur la table.
 
Aller vers l’évaluation des politiques publiques, c’est un nouveau métier pour les magistrats de CRC
Aujourd’hui, une chambre régionale des comptes ne peut pas publier de rapport thématique, sur la politique des transports dans telle ou telle région par exemple. Cela doit changer. Les CRTC doivent aussi pouvoir faire des évaluations de politiques publiques au niveau local, de façon encadrée, à la demande des régions ou des départements. Nous verrons si le Sénat, dans le cadre de l’examen de la loi 4D, décide d'élargir le nombre des administrations locales qui pourront saisir les CRC. Je sens chez les magistrats de CRC un appétit pour aller au-delà du simple contrôle de conformité budgétaire ou du contrôles organique. Bien sûr, en arrière-plan, il y a un important enjeu de formation, auquel nous saurons répondre. 
 
Quelles sont les autres priorités de la réforme interne JF 2025 ?
JF 2025, c’est d’abord une relation renforcée entre les citoyens et les juridictions financières. Le fait que des citoyens puissent demander à la Cour, et demain aux CRTC, de réaliser des contrôles sur les sujets qui les préoccupent par exemple. C’est aussi le raccourcissement des délais. Je suis convaincu que nous pouvons gagner du temps à chaque étape, sans perdre la qualité de l'instruction et des travaux. Nous devons aussi pouvoir analyser des mesures quasiment en direct. C’est tout l’enjeu des « audits flash ». Enfin, je l’ai dit, il faut monter en puissance en matière d’évaluation des politiques publiques.
 
Avec la fonctionnalisation des corps d’inspection des ministères, les risques soulevés sur l’indépendance, la Cour des comptes ne va-t-elle pas s’imposer davantage ?
D’abord, je fais confiance aux inspections pour conserver une fonction importante dans l'État. La question de leur indépendance est fondamentale, car il est précieux pour un ministre de disposer d’un corps d'inspection qui peut jeter un regard indépendant sur le fonctionnement d'une administration - j’en ai fait l’expérience à Bercy. Ensuite, la Cour n'a pas de volonté hégémonique. Elle souhaite en revanche jouer un rôle central, dans une logique partenariale. Cela suppose de nous que nous développions l'évaluation de politiques publiques et que nous y consacrions 4 à 5 fois plus de ressources qu'aujourd'hui. Cela demande une certaine détermination, je l'ai et je ne lâcherai pas. Cela suppose aussi d'être capable d’étendre encore nos relations, déjà solides, avec d'autres institutions ou organismes, comme le Haut-Commissariat au plan, France stratégie ou le Conseil économique et social et environnemental. Et évidemment de travailler toujours plus et mieux avec et pour le Parlement. Je le dis à mes collègues : nous ne devons pas avoir peur de ces évaluations, ni des audits flash. D’ailleurs, nous avons déjà le savoir-faire et nous rendrons courant juin un audit de grande ampleur au Président de la République et au Premier ministre, sur les finances publiques et les réformes à conduire après la crise.

Il est précieux pour un ministre de disposer d’un corps d'inspection qui peut jeter un regard indépendant sur le fonctionnement d'une administration


 
Où en est-on de la réforme de la responsabilité des acteurs publics depuis la remise du rapport Bassères remis au gouvernement fin 2020 ?
Je suis favorable à un juge unique des ordonnateurs et des comptables. Les évolutions technologiques et managériales nous y conduisent. Pour moi, ce juge ne peut être que la Cour des comptes ! L’idée que ce soit la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), que je préside également, est tout simplement absurde. D’un côté vous avez une institution bicentenaire, 1700 magistrats et personnels (Cour des comptes et CRC) et l'autre côté, une institution non permanente, qui ne dispose que d'un secrétaire général et d'une greffière et qui se réunit 10 fois par an. Il y a une autre option, autrement plus pertinente : faire de la Cour des comptes le degré de juridiction ordinaire, installer la CDBF, avec cette mixité Cour des comptes-Conseil d’Etat à laquelle je tiens, comme instance d'appel, le Conseil d'État devenant le juge de cassation. C'est parfaitement cohérent sur le plan juridique et politique. 
 
Cette réforme a-t-elle une chance de trouver un véhicule législatif d’ici un an ?
Cela peut être le projet de loi de finances 2022. Pour cela, nous devons parvenir à une vision consensuelle de ce que doivent être le nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics et leur juge. En réalité, ma proposition est déjà un compromis, car la proposition traditionnelle de la Cour - une CDBF à 100 % dans son giron, le Conseil d'État n’intervenant qu’en cassation - n'est pas celle que je propose. Elle ne me paraît ni raisonnable, ni appropriée, parce que la fertilisation croisée des approches et des raisonnements entre la Cour et le Conseil d’État au sein de la CDBF est source d’équilibre. 
 
Puisque rien n’est encore joué, pourquoi créer déjà une 7e chambre chargée du contentieux ?
L’activité juridictionnelle de la Cour a diminué aux cours des dernières décennies, sans doute en partie à cause de sa dispersion entre les chambres. Cela nous fait courir le risque d’une perte de qualité de la jurisprudence et cela a un impact sur les délais des procédures, beaucoup trop longs aujourd’hui. Quand on est dans cette situation, il faut concentrer ses ressources et c’est pourquoi j’ai proposé de créer une chambre du juridictionnel à compter du 1er septembre. 
Un président de chambre sera nommé dans quelques semaines pour la préfigurer. Ce n'est ni une mesure préventive, ni une mesure tactique. Nous en avons besoin en toute hypothèse. Que la réforme soit ou non inscrite dans la loi de finances 2022, nous devons rendre une justice de meilleure qualité, dans de meilleurs délais. 
 
Espérez-vous obtenir une réforme du Haut conseil des finances publiques ? 
J’espère qu’il y aura une place au cours de la présente législature pour une réforme d’ampleur de la gouvernance des finances publiques, à laquelle la Cour a récemment consacré un rapport et sur laquelle elle reviendra dans son audit à destination du Premier ministre. Une telle réforme devra à mon sens inclure l'élargissement des missions du Haut Conseil des finances publiques, aujourd’hui beaucoup plus restreintes que celles de ses homologues européens. Pour piloter nos finances publiques en sortie de crise, c’est absolument indispensable. 

Propos recueillis par Bruno Botella et Pierre Laberrondo
 

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