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Jean-Pierre Jouyet : “Le Président doit éviter de politiser la haute administration”

“Le Président doit d’abord éviter, en supprimant l’ENA et le corps de l’inspection des Finances, de politiser après 2022 la « haute administration »”, estime, dans une interview à Acteurs publics, Jean-Pierre Jouyet, ancien chef de l’inspection. “Pour être logique, la réforme devrait conduire à une très grande diminution du nombre des membres des cabinets ministériels”, juge-t-il aussi.

Emmanuel Macron a lancé une réforme importante de la haute fonction publique. Comment jugez-vous sa manière d’appréhender le sujet ? 
Tout d’abord, d’autres réformes sont plus prioritaires. Pour les Français, la sécurité, qu’elle soit publique, sanitaire, économique ou sociale, prime. Je crois qu’il faut réformer la fonction publique et l’État, mais que cette réforme ne se limite pas aux hauts fonctionnaires. Qu’on le veuille ou non, il faudra toujours trouver des compétences au service de l’État. Et les trouver au moyen du concours me paraît être la forme la plus démocratique. On peut réformer les concours, mais au final, les choix ne doivent pas obéir à des choix politiques. Je ne suis pas favorable à un spoils system à la française. Et il ne faudrait pas que cette réforme aboutisse à un spoils system non dit à la française. Le Président doit d’abord éviter, en supprimant l’ENA et le corps de l’inspection des Finances, de politiser après 2022 la “haute administration”.

Quels seraient, pour vous, les signes les plus évidents d’un “spoils system non dit à la française” ?
Si vous supprimez les concours pour accéder à certains corps ou administrations et que vous conditionnez leur accès à un certain nombre d’années passées sur le terrain, dans un ministère ou en collectivité, il existe un risque : celui de voir augmenter le nombre de nominations politiques, notamment dans des corps d’inspection ou juridictionnels.

Mais on a déjà aujourd’hui des fonctionnaires en cabinets ministériels dont la carrière est boostée par le politique…  
Pour être logique, la réforme devrait conduire à une très grande diminution du nombre des membres de cabinets ministériels. À ce moment-là, on aurait une réforme neutre. Dans des pays comme le Royaume-Uni ou l’Allemagne, vous avez extrêmement peu de cabinets ministériels. Il n’y a qu’en France que vous avez cette prédominance des cabinets ministériels. Vous ne pouvez pas réformer de manière neutre l’État et la haute fonction publique si vous ne réduisez pas très fortement les cabinets. 

Regardez le nombre de membres de cabinets ministériels qu’il peut y avoir par secrétaire d’État ! Ce n’est pas normal !

Le Président a précisément commencé par là, en réduisant de 15 à 10 le nombre de collaborateurs par cabinet pour les ministres de plein exercice dès son arrivée au pouvoir, en mai 2017. Puis il a relâché la bride (de 10 à 15) à la faveur du changement de Premier ministre en juillet 2020. Manifestement, cela ne marchait pas si bien que cela…  
Combien sont-ils à l’Élysée et à Matignon aujourd’hui ? Et puis regardez le nombre de membres de cabinets ministériels qu’il peut y avoir par secrétaire d’État ! Ce n’est pas normal ! Si on élabore une réforme de l’État, il faut la mener jusqu’au bout. Ce n’est pas en supprimant une école de formation ou un corps que vous allez rendre le système plus égalitaire et plus objectif… puisqu’il reste les cabinets ! Depuis le début de la Ve République et même avant, sous la IVe, voire sous l’Ancien Régime, on nomme toujours des favoris. 

Notre État saurait-il fonctionner sans cabinets ministériels ? 
Bien sûr ! Vous pouvez avoir confiance dans les fonctionnaires qui sont, en règle générale, tout à fait loyaux. Regardez mon parcours : j’ai servi 4 présidents de la République de droite et de gauche et je les ai servis aussi bien les uns que les autres, sans difficulté. 

Comment expliquez-vous l’absence de renouvellement du cadre institutionnel de la haute fonction publique depuis 1945, avec autant de critiques ? 
Le système ne s’est pas renouvelé mais aggravé depuis 1945, avec la prolifération des membres de cabinets ministériels. Prenez les statistiques des cabinets ministériels des différents gouvernements depuis quarante ans et vous verrez ! Le nombre de ministres a augmenté et le nombre de personnes par cabinet aussi. Il n’existe pas d’autre pays d’Europe comme nous. Et je connais assez bien l’Europe ! La Commission européenne a limité fortement la taille des cabinets, même si le nombre de commissaires reste trop important à mes yeux. Dans une institution comme la Commission européenne, on fait confiance aux directeurs des services.

La véritable élite dans ce pays, c’est celle des cabinets ministériels.

Existe-t-il un procès spécifique à l’élite administrative en France ? 
Je pense que les hauts fonctionnaires paient dans cette réforme l’importance exagérée qu’ont prise les cabinets ministériels en France. Car la véritable élite dans ce pays, c’est celle des cabinets ministériels.

Traditionnellement, les postes de directeurs de cabinet, de directeurs adjoints et de conseillers sectoriels en charge des politiques publiques constituent l’apanage quasi exclusif de la haute fonction publique. Certains passages en cabinet sont même pris en compte au titre de la mobilité statutaire… Ce domaine d’extension de la sphère administrative ne relève-t-il pas davantage d’une logique d’ambitions de carrière que de l’existence d’une élite politique très conscientisée ? 
Je ne suis pas d’accord. Dans notre pays, les grands dirigeants, à quelques exceptions près, sont venus de l’administration depuis l’arrivée de Valéry Giscard d’Estaing au pouvoir en 1974. Nous n’y pouvons rien, c’est français. Ce n’est pas dramatique pour autant. Au Royaume-Uni, ils sont issus d’Oxford, de Cambridge, de la London School of Economics ou d’Eton. En Allemagne, ils proviennent des grandes universités. En France, supprimer l’ENA et certains corps revient à nous priver de “marques” par rapport à nos partenaires. Cela affaiblira notre influence internationale.

Pour aller au bout de votre logique, diriez-vous qu’il faille marquer plus nettement la limite entre la haute fonction publique et la politique et mettre sur pied des mécanismes qui réduisent drastiquement l’investissement des hauts fonctionnaires dans ce champ-là ?
C’est un élément de la solution. Si les hauts fonctionnaires veulent aller servir en cabinet ministériel, alors ils doivent se mettre en disponibilité pour une durée maximale de trois ans. S’ils sont élus au Parlement ou qu’ils deviennent membres du gouvernement, ils doivent démissionner de la fonction publique. Là, il y aurait une vraie réforme de l’État. 

Je suis favorable à une véritable autorité interministérielle pour assurer une plus grande transversalité des différents fonctionnaires.

Si les hauts fonctionnaires disparaissaient du paysage des cabinets ministériels, quels profils seraient-ils amenés à les remplacer ?
On n’a pas besoin d’avoir 50 personnes dans les cabinets. Trois à 5 personnes par cabinet suffisent pour organiser les déplacements, assurer la communication et suivre l’activité politique du ministre, tout en veillant à ne pas politiser la haute fonction publique.   

Dans le projet du Président, apparaît une volonté : la plus forte centralisation de la gestion des carrières de la haute fonction publique. Le Premier ministre édicterait les lignes de gestion pour l’ensemble de l’encadrement supérieur, en lieu et place de ses ministres. Qu’en pensez-vous ? 
Sous la Ve République, les ministres se sont très peu intéressés à leur administration alors même qu’ils ne cessaient de la critiquer. C’est un des paradoxes français. L’important, pour un ministre, reste que son directeur de cabinet soit nommé directeur d‘administration centrale à l’issue de leur collaboration. Que tous les mouvements de hauts fonctionnaires soient conduits par le Premier ministre, c’est bien. Dès lors – et j’insiste là-dessus – qu’il n’y a pas de politisation, je suis favorable à une véritable autorité interministérielle pour assurer une plus grande transversalité des différents fonctionnaires. La réforme est bonne là-dessus. La crise sanitaire a mis en exergue le fonctionnement des administrations en silos et la trop faible mobilité entre ministères. Avez-vous vu beaucoup des personnes des Finances à l’Éducation nationale et des personnes de l’Éducation nationale au ministère de la Santé pendant la gestion de la crise du Covid ? J’observe qu’en revanche, l’IGF [l’inspection générale des Finances, ndlr], en liaison avec l’Igas [l’inspection générale des Affaires sociales, ndlr], a envoyé nombre d’agents dans les cellules de gestion de crise de la Santé.

Le Président a indiqué qu’il voulait fonctionnaliser l’ensemble de l’encadrement supérieur. C’est la logique de la fonction publique d’emploi plutôt que celle de corps, avec davantage de postes pourvus pour une durée limitée en détachement. Qu’en pensez-vous ? 
Si c’est le ministre qui continue à décider des nominations dans son périmètre, ce sera difficile. Il faut une gestion interministérielle. Je suis absolument favorable à la création d’une mission interministérielle pour gérer cette politique RH et surmonter les corporatismes ministériels. Il n’y a pas de raison que l’on accomplisse sa carrière dans le même ministère toute sa vie ! J’aurais aimé être préfet, mais je ne l’ai jamais été…

Ou l‘on s’attaque à tous les corps en même temps, ou il n’y a pas de réforme de l’État !

Cette idée de diversification est très critiquée en interne au sein des ministères, qui y voient la fin d’une expertise métier acquise sur du temps long…
Pour être très clair, il ne faut pas qu’il y ait une réforme à deux vitesses, c’est-à-dire qu’il y ait la suppression de certains corps et le maintien d’autres. Ou l’on transversalise tout, ou l’on en reste au système actuel et on continue de considérer qu’il faut exercer vingt ou trente ans dans le même métier pour accéder à des postes de préfet de région ou de directeur du Trésor. Ce que je ne veux pas, c’est d’une part la politisation et d’autre part une différence entre les corps ! Ou l’on s’attaque à tous les corps en même temps, ou il n’y a pas de réforme de l’État ! Mais imagine-t-on aujourd’hui, face à tous les attentats terroristes, que l’on remette en cause tout le professionnalisme des corps du ministère de l’Intérieur, notamment le corps préfectoral ? Est-ce cela, notre nouvelle politique de sécurité ? J’imagine aussi mal qu’au regard de nos engagements internationaux, le Quai d’Orsay et son ministre laissent saborder le corps diplomatique. 

Le Président souhaite fonctionnaliser intégralement l’inspection générale des Finances (IGF) : le corps serait mis en extinction et s’éteindrait, de fait, avec le départ en retraite du plus jeune, soit dans plus de quatre décennies. Le service serait maintenu et on y servirait pour une durée limitée. Qu’en pensez-vous ?
Nous allons d’abord regarder le traitement de l’IGF par rapport à celui réservé au Conseil d’État et à la Cour des comptes, qui sont les deux autres grands corps de l’État. Vous verrez que les jeunes sortis du nouvel Institut du service public y seront nommés après un délai de deux ans. Mais une autre question se pose : comment l’IGF et les inspections en général vont-elles fonctionner ? Si vous envoyez dans l’inspection des personnes qui ont 40 ans ou 45 ans, que leur proposerez-vous après 50 ans ? Que feront-elles et quel sera l’avantage à y servir ? L’avantage de l’IGF, c’est d’avoir des jeunes qui font des missions, comme Marguerite Bérard, Sébastien Proto et Emmanuel Macron en ont fait à l’issue de leur scolarité sur les bancs de la promotion Léopold Sédar Senghor de l’ENA (2004). Vous allez plus facilement sur le terrain lorsque vous avez entre 25 et 30 ans. Les agents chargés de famille de plus de 40 ans iront-ils passer quinze jours à trois semaines dans des hôtels Ibis en province ? Ce n’est pas évident. Enfin, supprimer le corps professionnel de l’inspection des Finances contribuera non seulement à affaiblir le ministère des Finances, mais aussi à réduire la sécurité financière des Français en ce qui concerne l’utilisation de l’argent public et la protection de leur épargne.

J’ai eu l’occasion de voir ce qu’était le lobby d’HEC à Londres lorsque j’y étais ambassadeur : il est autrement plus efficace que celui de l’inspection des Finances !

La réforme pose-t-elle la question de l’indépendance au travers du déroulé de carrière à la sortie des inspections ? 
C’est certain ! Il y aura moins d’indépendance. Et surtout, il existe le risque que l’on nomme dans ces emplois-là, surtout si l’on conserve les cabinets ministériels à leur taille actuelle, des personnes qui vous sont politiquement proches. C’est ça, le sujet ! J’en reviens toujours à la politisation.

Comment comprenez-vous le choix du Président de supprimer les corps d’inspection, et notamment celui de l‘IGF ?
Je crois que c’est intelligent politiquement de pouvoir dire, à un an de l’élection présidentielle : “je suis le premier à supprimer le corps dont je viens”. C’est une motivation politique, que voulez-vous que je vous dise… Pensez-vous qu’il ira s’amuser à toucher aux corps du Conseil d’État ou de la Cour des comptes ? Pas du tout. Vous regarderez le résultat : les juridictions vont bien s’en tirer ! Mais il va aussi falloir gérer la transition. Je le vois avec les jeunes inspecteurs qui viennent me voir ces temps-ci : ils se demandent ce qu’ils vont devenir pendant la période durant laquelle la nouvelle réforme entrera en application. Quel sera leur statut ? Va-t-on conserver un “stock” ou la réforme s’appliquera-t-elle aux inspecteurs entrés à l’IGF voilà deux ou trois ans ?

“Le côté bureau de placement des grands corps, qui ne bénéficie qu’à une minorité, c’est fini”, a récemment lancé la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, Amélie de Montchalin. Un commentaire ? 
Ce n’est pas à cette ministre de nous donner des leçons car j’aime mieux vous dire que le bureau de placement à HEC lui a aussi profité ! J’ai eu l’occasion de voir ce qu’était le lobby d’HEC à Londres lorsque j’y étais ambassadeur : il est autrement plus efficace que celui de l’inspection des Finances ! Si l’on veut démocratiser les choses, il n’y a pas que la haute fonction publique, il y a aussi les grandes écoles commerciales, qui sont plus coûteuses pour y accéder que l’ENA. Je note à cet égard avec satisfaction l’annonce de la mise en place de 74 préparations aux concours “talents” pour les écoles de la haute fonction publique. Le corps des Mines demeure pour sa part un grand bureau de placement dans le privé ou dans nos entreprises publiques. Le bureau de placement, cela existe partout. Dans les cabinets ministériels, n’existe-t-il pas des bureaux de placement ? Les deux anciens directeurs de cabinet d’Amélie de Montchalin au secrétariat d’État aux Affaires européennes ont ensuite été nommés ambassadeurs. Est-ce que ce n’est pas un bureau de placement, ça ? On peut vouloir en finir avec les “bureaux de placement”, mais sachons bien qu’ils ne sont pas l’apanage d’une minorité ou d’un seul corps. En fait, le placement des élites politiques, administratives ou économiques dépend de plus en plus aujourd’hui de leur formation dans de grandes écoles privées. Les principaux bureaux de placement restent à mes yeux les cabinets ministériels. Si vous ne réformez pas ce système français pléthorique, vous n’aurez rien réformé, vous aurez une élite qui demeurera et elle sera encore davantage politisée !

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